Artículo 134. Jurisdicción y competencia. Los organismos de tránsito conocerán de las faltas ocurridas dentro del territorio de su jurisdicción, así: Las inspecciones de tránsito o quienes hagan sus veces en única instancia de las infracciones sancionadas con multas de hasta veinte (20) salarios, y en primera instancia de las infracciones sancionadas con multas superiores a veinte (20) salarios mínimos diarios legales vigentes o las sancionadas con suspensión o cancelación de la licencia para conducir, siendo la segunda instancia su superior jerárquico.

Parágrafo. Los daños y perjuicios de mayor y menor cuantía sólo pueden ser conocidos por los jueces civiles de acuerdo a su competencia. 

Comentario del Editor:

Los organismos de tránsito solo son competentes para determinar la responsabilidad frente a la comisión de las infracciones de tránsito y no para la determinación de responsabilidades por daños o perjuicios acaecidos como consecuencias de los accidentes de tránsito.

Artículo 135. Modificado Artículo 22 Ley 1383 de 2010. Procedimiento. Ante la comisión de una contravención, la autoridad de tránsito debe seguir el procedimiento siguiente para imponer el comparendo:

Ordenará detener la marcha del vehículo y le extenderá al conductor la orden de comparendo en la que ordenará al infractor presentarse ante la autoridad de tránsito competente dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes. Al conductor se le entregará copia de la orden de comparendo.

Para el servicio además se enviará por correo dentro de los tres (3) días hábiles siguientes copia del comparendo al propietario del vehículo, a la empresa a la cual se encuentra vinculado y a la Superintendencia de Puertos y Transporte para lo de su competencia.

Comentario del Editor:

Si la comisión de la infracción se detecta a través de los medios dispuestos por la Ley 1843 de 2017, deberá seguirse el procedimiento previsto en el artículo 8 de dicha disposición; si la infracción es detectada en la vía por los miembros de los cuerpos operativos de control, habrá de seguirse el procedimiento previsto por el artículo 135 del Código Nacional de Tránsito.

La orden de comparendo deberá estar firmada por el conductor, siempre y cuando ello sea posible. Si el conductor se negara a firmar o a presentar la licencia, firmará por él un testigo, el cual deberá identificarse plenamente con el número de su cédula de ciudadanía o pasaporte, dirección de domicilio y teléfono, si lo tuviere.

No obstante lo anterior, las autoridades competentes podrán contratar el servicio de medios técnicos y tecnológicos que permitan evidenciar la comisión de infracciones o contravenciones, el vehículo, la fecha, el lugar y la hora. En tal caso se enviará por correo dentro de los tres (3) días hábiles siguientes la infracción y sus soportes al propietario, quien estará obligado al pago de la multa²⁵⁹. Para el servicio público además se enviará por correo dentro de este mismo término copia del comparendo y sus soportes a la empresa a la cual se encuentre vinculado y a la Superintendencia de Puertos y Transporte para lo de su competencia.

El Ministerio de Transporte determinará las características técnicas del formulario de comparendo único nacional, así como su sistema de reparto. En este se indicará al conductor que tendrá derecho a nombrar un apoderado si así lo desea y que en la audiencia, para la que se le cite, se decretarán o practicarán las pruebas que solicite. El comparendo deberá además proveer el espacio para consignar la dirección del inculpado o del testigo que lo haya suscrito por este.

Parágrafo 1. La autoridad de tránsito entregará al funcionario competente o a la entidad que aquella encargue para su recaudo, dentro de las doce (12) horas siguientes, la copia de la orden de comparendo, so pena de incurrir en causal de mala conducta.

Cuando se trate de agentes de policía de carreteras, la entrega de esta copia se hará por conducto del comandante de la ruta o del comandante director del servicio.

Parágrafo 2. Los organismos de tránsito podrán suscribir contratos o convenios con entes públicos o privados con el fin de dar aplicación a los principios de celeridad y eficiencia en el cobro de las multas.

Comentario del Editor:

La orden de comparendo no tiene el carácter de sanción administrativa, constituye un informe de una autoridad de control operativo hacia una autoridad de supervisión y a su vez es una citación para comparecer al presunto infractor, es el mecanismo jurídico administrativo por medio del cual se le informa al presunto infractor que se le adelantará una actuación administrativa tendiente a determinar su responsabilidad frente a la comisión de una infracción de tránsito, por tanto el comparendo implica una forma de hacer comparecer al presunto infractor, quien deberá hacerlo ante el organismo de tránsito dentro de los cinco días siguientes. Constituye un ejercicio del derecho de defensa y contradicción que se le permita al presunto infractor colocar las observaciones que considere frente al comparendo.

Se establece la figura de la denominada “fotomulta”, término equívoco dado que la foto o la imagen solo es un medio de prueba que demuestra una detección, por ello el término más apropiado sería fotodetección, tomándose la misma como medio idóneo siempre y cuando se permita evidenciar estos elementos: (i) comisión de la infracción, (ii) identificación del vehículo, (iii) fecha y hora de la comisión de la infracción y (iv) lugar de la comisión de la infracción. Establece la norma que una vez se tiene la información “…Se enviará por correo dentro de los tres (3) días hábiles siguientes la infracción y sus soportes al propietario quien estará obligado al pago de la multa”.

Legislación Complementaria: Ley 1843 de 2016

Artículo 8. Procedimiento ante la comisión de una contravención detectada por el sistema de ayudas tecnológicas, la autoridad de tránsito debe seguir el procedimiento que se describe a continuación:  El envío se hará por correo y/o correo electrónico, en el primer caso a través de una empresa de correos legalmente constituida, dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la validación del comparendo por parte de la autoridad, copia del comparendo y sus soportes al propietario del vehículo y a la empresa a la cual se encuentra vinculado; este último caso, en el evento de que se trate de un vehículo de servicio público. En el evento en que no sea posible identificar al propietario del vehículo en la última dirección registrada en el RUNT, la autoridad deberá hacer el proceso de notificación por aviso de la orden de comparendo

Doctrina Administrativa:

Concepto MT-20231341226381 de 2023. “Así mismo, la norma no establece que de no ser posible notificar al propietario en la última dirección registrada en el RUNT, la autoridad deberá hacer el proceso de notificación de la orden de comparendo por aviso, en los términos establecidos en el artículo 69 del Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo por remisión normativa del artículo 9 de la Ley 1843 de 2017 (citado en el presente escrito). Es importante anotar que la notificación se hace a la dirección que el propietario haya registrado en el RUNT y es obligación de éste tener actualizada dicha dirección de conformidad con lo establecido en el parágrafo tercero del artículo 8 de la Ley 1843 de 2007, así: “(…) Parágrafo 3. Será responsabilidad de los propietarios de vehículos actualizar la dirección de notificaciones en el Registro Único Nacional de Tránsito (RUNT), no hacerlo implicará que la autoridad enviará la orden de comparendo a la última dirección registrada en el RUNT, quedando vinculado al proceso contravencional y notificado en estrados de las decisiones subsiguientes en el mencionado proceso (…)”. En cuanto a la indebida notificación de una orden de comparendo, es preciso manifestar que en virtud de lo establecido en el artículo 1 del Decreto 87 de 2011, “Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Transporte, y se determinan las funciones de sus dependencias”, el Ministerio de Transporte tiene como objetivo primordial la formulación y adopción de las políticas, planes, programas, proyectos y regulación económica en materia de transporte, tránsito e infraestructura, (…) Cabe resaltar, que las actuaciones de la administración deben surtirse conforme a las normas de carácter legal y reglamentario, de tal forma que se garantice el derecho fundamental al debido proceso, so pena, de incurrir en responsabilidad administrativa y sus funcionarios en responsabilidad disciplinaria y/o penal, y que cuando el presunto contraventor considere vulnerado su derecho fundamental al debido proceso con un acto administrativo en firme, podrá desvirtuar la presunción de legalidad del mismo ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo mediante el ejercicio de las acciones pertinentes. Ahora bien, cuando se demuestre que la orden de comparendo por infracción a las normas de tránsito detectada por sistemas automáticos, semiautomáticos y otros medios tecnológicos, no fue notificada o indebidamente notificada, los términos establecidos para la reducción de la sanción comenzarán a correr a partir de la fecha de la notificación o debida notificación del comparendo, en los términos establecidos en el parágrafo 2 del artículo 136 de la Ley 769 de 2002, adicionado por el artículo 7 de la Ley 1843 de 2017.”

Una vez allegada a la autoridad de tránsito del respectivo ente territorial donde se detectó la infracción con ayudas tecnológicas se le enviará al propietario del vehículo la orden de comparendo y sus soportes en la que ordenará presentarse ante la autoridad de tránsito competente dentro de los once (11) días hábiles siguientes a la entrega del comparendo, contados a partir del recibo del comparendo en la última dirección registrada por el propietario del vehículo en el Registro Único Nacional de Tránsito, para el inicio del proceso contravencional, en los términos del Código Nacional de Tránsito. 

Doctrina Administrativa:

Concepto MT-20191340015811 y 20191340108181 de 2019. “… la notificación del comparendo no se hace dentro de los tres (3) días siguientes a su detección, sino dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la validación, la cual deberá realizarse a más tardar dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la ocurrencia de la infracción. Vale indicar que en el evento que se demuestre que la orden de comparendo por infracciones a las normas de tránsito detectada por sistemas automáticos, semiautomáticos y otros medios tecnológicos no fue notificada o indebidamente notificada, los términos para la reducción de la sanción, comenzarán a correr a partir de la fecha de notificación del comparendo.”

Concepto MT-20201340040971 de 2020: “El comparendo no es un medio de prueba, por cuanto no constituye un documento idóneo para demostrar la ocurrencia de los hechos, ya que como lo dice la misma definición, es sencillamente una orden formal de citación al presunto contraventor y es en la audiencia pública realizada ante la autoridad de tránsito competente, que se decretan y se practican fas pruebas que sean conducentes para determinar la verdad de los hechos …. De acuerdo a la jurisprudencia en cita, la orden de comparendo no es un medio de prueba. por cuanto no constituye un documento idóneo para demostrar la ocurrencia de los hechos, ya que como lo dice la misma definición. es sencillamente una orden formal de citación al presunto contraventor y es en la audiencia pública realizada ante la autoridad de tránsito competente, que se decretan y se practican las pruebas que sean conducentes para determinar la verdad de los hechos. Respecto de la imposición del comparendo, es preciso señalar que el procedimiento que debe realizar la autoridad de tránsito será el establecido en los artículos 135 y 136 de la Ley 769 de 2002 – Código Nacional de Tránsito, así…

En ese orden de ideas, en materia de tránsito de conformidad con las citadas normas, respecto al envío y notificación del comparendo, al imponerse de manera directa la orden de comparendo al conductor se le entregará a éste la respectiva copia, así mismo se enviará por correo dentro de los tres (3) días hábiles siguientes copia del comparendo al propietario del vehículo, a la empresa a la cual se encuentra vinculado y a la Superintendencia de Transporte para lo de su competencia.

Ahora bien, si se trata de la comisión de una infracción detectada por medios técnicos o tecnológicos, el envío se hará por correo y/o correo electrónico, si por correo se efectuara a través de una empresa de correos legalmente constituida, dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la validación del comparendo por parte de la autoridad, copia del comparendo y sus soportes al propietario del vehículo y a la empresa a la cual se encuentra vinculado. Así las cosas, se le enviará al propietario del vehículo La orden de comparendo y sus soportes en la que ordenará presentarse ante la autoridad de tránsito competente dentro de los once (11) días hábiles siguientes a la entrega del comparendo, contados a partir del recibo del comparendo. Lo anterior, con el fin de resaltar que para el presunto infractor empezara a contar el término para presentarse ante la autoridad de tránsito competente, una vez se haya realizado la entrega del comparendo a éste y haya sido notificado del mismo.

De otra parte, en lo que tiene que ver con la notificación del mandamiento de pago, es preciso indicar que dicha actuación se realiza con ocasión del procedimiento administrativo de cobro coactivo, en este sentido, se hace necesario extraer apartes de la Ley 1066 de 2006 en lo que respecta a la facultad de cobro coactivo de las entidades públicas.

En este sentido, es preciso señalar que es improcedente la notificación de la orden de comparendo, como del mandamiento de pago, por medios diferentes a los establecidos en las precitadas normas.”

Concepto MT-20201340052141 de 2020: “En cuanto a la “acumulación de infracciones” en un mismo proceso contravencional, es preciso manifestar que el Código Nacional de Tránsito Terrestre no hace alusión expresa a la existencia de dicha figura como una facultad de las autoridades de tránsito que asumen conocimiento del proceso administrativo sancionatorio. En esta línea interpretativa, cabe resaltar que en la norma especializada aludida no se encuentra fundamento jurídico que expresamente permita a los organismos de tránsito, adelantar el juzgamiento de más de una infracción bajo un mismo proceso contravencional, concluyendo con la expedición de un solo acto administrativo.”

Concepto MT-20231341349021 de 2023. “(…) un conductor que sea detectado incurriendo de forma sucesiva en la comisión de infracciones al tránsito, ya sea por la misma conducta o diferentes conductas, se hará acreedor a tantos comparendos, cuantas veces sea detectado en la comisión de la infracción y así mismo, de ser declarado contraventor en cada uno de los procesos contravencionales, le será impuesta la respectiva sanción.

(…)

No existe un límite, frente a las órdenes de comparendo a las que se puede hacer a creedor un presunto infractor, aunque se trate de la misma conducta constitutiva de una infracción a las normas de tránsito, pues todo dependerá del número de veces que sea sorprendido por la autoridad de tránsito en la comisión de la infracción.”

Concepto MT-20231341404801 de 2023. “La Ley 1843 de 2017, citada en el presente escrito, en el artículo 8 establece el procedimiento ante la comisión de una contravención detectada por el sistema de ayudas tecnológicas, que la autoridad de tránsito debe seguir. Aunado a lo anterior, el artículo 136 de la Ley 769 de 2002, establece la actuación en caso de imposición de comparendo, es decir que una vez surtida la orden de comparendo, si el inculpado acepta la comisión de la infracción, podrá sin necesidad de otra actuación administrativa aceptar la reducción de la multa, en los eventos citados en el referido artículo, en caso que el inculpado rechace la comisión de la infracción, deberá comparecer ante el funcionario en audiencia pública para que este decrete las pruebas conducentes que le sean solicitadas y las de oficio que considere útiles. Si el contraventor no compareciere sin justa causa comprobada la autoridad de tránsito, después de treinta (30) días calendario de ocurrida la presunta infracción, seguirá el proceso, entendiéndose que queda vinculado al mismo, fallándose en audiencia pública y notificándose en estrados, notificación en la cual puede interponer los recursos de reposición y apelación según sea el caso, de conformidad con lo establecido en el artículo 142 de la Ley 769 de 2002, citado en el presente escrito. De otro lado, Cuando se demuestre que la orden de comparendo por infracción a las normas de tránsito detectada por sistemas automáticos, semiautomáticos y otros medios tecnológicos, no fue notificada o indebidamente notificada, los términos establecidos para la reducción de la sanción comenzarán a correr a partir de la fecha de la notificación del comparendo. De acuerdo con la norma en cita es la hoy Superintendencia de Transporte quien adelanta de oficio o a petición de parte, las acciones tendientes a verificar el cumplimiento de los criterios técnicos de las ayudas tecnológicas. Finalmente, los propietarios deberán velar porque los vehículos de su propiedad circulen con el seguro obligatorio, la respectiva revisión técnico mecánica, sin exceder los límites de velocidad y respetar la luz roja del semáforo. Dicho lo anterior, se absuelve el objeto de la consulta, concepto que se emite dentro del término señalado en el artículo 14 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 del 30 de junio de 2015, y tiene el alcance de que trata el artículo 28 del referido Código, en consecuencia, no son de obligatorio cumplimiento ni tienen efectos vinculantes.”

Texto del Editor

La notificación como desarrollo del derecho al debido proceso administrativo y los principios de celeridad y eficacia de la función administrativa

El artículo 29 de la Constitución Política dispone que el derecho al debido proceso, entre otras cosas, ampara a los ciudadanos de decisiones arbitrarias del Estado y promueve los derechos de defensa y contradicción de los administrados. Según la norma, el derecho al debido proceso se “aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas”. Por su parte, el artículo 209 de la Constitución Política establece que la función administrativa se desarrollará con fundamento en los principios de celeridad, eficacia y publicidad, entre otros.

La Corte Constitucional ha explicado que la extensión del derecho al debido proceso a las actuaciones administrativas tiene como objeto garantizar la producción correcta de los actos administrativos y abarca “[…] todo el ejercicio que debe desarrollar la administración pública en la realización de sus objetivos y fines estatales, lo que implica que cobija todas las manifestaciones en cuanto a la formación y ejecución de los actos, a las peticiones que presenten los particulares, a los procesos que por motivo y con ocasión de sus funciones cada entidad administrativa debe desarrollar y desde luego, garantiza la defensa ciudadana al señalarle los medios de impugnación previstos respecto de las providencias administrativas, cuando crea el particular que a través de ellas se hayan afectado sus intereses”.²⁶⁰ Así mismo, los principios de celeridad, eficacia y publicidad, buscan que en los trámites ante la administración los ciudadanos tengan claros las fases procesales y los momentos en que pueden empezar a defender sus derechos.  Con fundamento en lo anterior, es claro que el derecho al debido proceso administrativo y los principios de la función administrativa contienen la garantía a los administrados de que en los trámites ante las autoridades se les va a respetar el derecho a la defensa y contradicción, el derecho de impugnación, y la publicidad de las actuaciones y decisiones. Además, integran la garantía de que la administración ejercerá sus funciones conforme a los principios de celeridad, eficacia y publicidad, por lo que los trámites estarán claramente determinados y no se harán de espaldas a las personas involucradas.

Cobra especial importancia, entonces, el trámite de notificación en el procedimiento administrativo. Con el objeto de que las partes interesadas en un asunto puedan ejercer su derecho a la defensa, contradicción, y el proceso se realice de manera pública, célere y eficaz, la administración debe disponer de todos sus recursos para dar a conocer sus actuaciones a las personas que las afectan, siguiendo las reglas de notificación. Sobre la importancia de la notificación, la Corte Constitucional dijo:

“La notificación es el acto material de comunicación por medio del cual se ponen en conocimiento de las partes o terceros interesados los actos de particulares o las decisiones proferidas por la autoridad pública. La notificación tiene como finalidad garantizar el conocimiento de la existencia de un proceso o actuación administrativa y de su desarrollo, de manera que se garanticen los principios de publicidad, de contradicción y, en especial, de que se prevenga que alguien pueda ser condenado sin ser oído. Las notificaciones permiten que materialmente sea posible que los interesados hagan valer sus derechos, bien sea oponiéndose a los actos de la contraparte o impugnando las decisiones de la autoridad, dentro del término que la ley disponga para su ejecutoria. Sólo a partir del conocimiento por las partes o terceros de las decisiones definitivas emanadas de la autoridad, comienza a contabilizarse el término para su ejecutoria”.²⁶¹

Así, la notificación cumple al menos tres (3) funciones dentro de la actuación administrativa: (i) asegura el cumplimiento del principio de publicidad de la función pública, dado que mediante ella se pone en conocimiento de los interesados el contenido de las decisiones de la Administración; (ii) garantiza el cumplimiento de las reglas del debido proceso en cuanto permite la posibilidad de ejercer los derechos de defensa y de contradicción; y (iii) la adecuada notificación hace posible la efectividad de los principios de celeridad y eficacia de la función pública al delimitar el momento en el que empiezan a correr los términos de los recursos y de las acciones procedentes.²⁶²

Para que la notificación pueda cumplir sus funciones, no es suficiente que se surta la comunicación a las personas interesadas, sino que además debe agotarse cumpliendo las formalidades de cada trámite. En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha dicho que el debido y oportuno conocimiento de las actuaciones de la administración es un principio rector del derecho administrativo, en virtud del cual las autoridades están en la obligación de poner en conocimiento de los destinatarios los actos administrativos que profieran. Así, la notificación no puede ser un acto discrecional de la administración, sino que se trata de un acto reglado en su totalidad.²⁶³ Como cualquier mecanismo procesal que impida ejercer el derecho de defensa, todo aquello que evite, limite o confunda a una persona para ejercer en debida forma sus derechos dentro de un trámite administrativo, atenta contra el ordenamiento superior y las garantías judiciales.²⁶⁴

La notificación en el proceso contravencional de tránsito terrestre El Código Nacional de Tránsito Terrestre (CNTT – Ley 769 de 2002) establece en los artículos 135 y 136 las condiciones esenciales del procedimiento contravencional de tránsito, el cual está compuesto por cuatro fases fundamentales: (i) captura de la infracción y elaboración del comparendo; (ii) notificación de la orden de comparendo; (iii) aceptación, rechazo o indiferencia frente a la infracción; y (iv) audiencia de decisión en caso de rechazo o indiferencia. 

La fase de notificación es esencial dentro del procedimiento contravencional de tránsito, pues su efecto principal es que a partir de ese momento la persona implicada conoce del inicio de un proceso administrativo contravencional en su contra por la supuesta comisión de una infracción de tránsito, y desde ese instante empiezan a correr los términos para aceptar o rechazar la infracción. Por tanto, sin una adecuada notificación no puede continuar el proceso contravencional y es imposible la imposición de una multa.

En estos casos, la notificación debe hacerse, por regla general, a la persona que cometió la infracción de tránsito²⁶⁵ y, solo si no fuere posible identificar al supuesto infractor porque la conducta se detectó por medios tecnológicos, la notificación se realizará al propietario del vehículo, para que acuda al proceso administrativo, ejerza su derecho a la defensa y, en caso de ser necesario, ayude a identificar a la persona que conducía el vehículo al momento de ocurrir la conducta irregular.²⁶⁶

El desarrollo de la fase de notificación depende de la forma en que se captura la supuesta infracción; por la presencia de una autoridad de tránsito o mediante herramientas tecnológicas.

Cuando la conducta irregular se detecta por la presencia de una autoridad de tránsito, la notificación de la orden de comparendo se hace directamente al implicado y se agota en el mismo tiempo y lugar donde ocurrieron los hechos. Una vez detectada la infracción y elaborado el comparendo (primera fase), el respectivo agente hace entrega de la orden de comparendo al presunto infractor²⁶⁷ y en ese instante se entiende surtida la notificación personal. La orden de comparendo deberá estar firmada por el conductor, siempre y cuando ello sea posible. Si el conductor se negara a firmar o a presentar la licencia, firmará por él un testigo, el cual deberá identificarse plenamente.²⁶⁸La firma del testigo supone la misma implicación de la firma por parte del presunto infractor, en consecuencia, el comparendo se entiende notificado.

En caso de que la detección haya sido por medios tecnológicos, la notificación de la orden de comparendo se hace al propietario del vehículo y se surte en un tiempo y lugar diferente a donde ocurrieron los hechos. El procedimiento de notificación en estos casos está regulado en los artículos 135 y siguientes del CNTT (Ley 769 de 2002) y el artículo 8 de la Ley 1843 de 2017 (norma demandada parcialmente):  Según la normativa del CNTT (Ley 769 de 2002), la notificación debe surtirse a los tres (3) días hábiles siguientes a la infracción, y la autoridad de tránsito enviará por correo al propietario del vehículo la orden de comparendo²⁶⁹ con la prueba de la infracción anexa.²⁷⁰Si el correo efectivamente se entrega al propietario, la notificación personal se entiende surtida. De lo contrario, deberán agotarse todas las demás opciones de notificación que contiene el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) para los trámites sancionatorios.²⁷¹ Entre esas opciones existe la notificación por conducta concluyente,²⁷² que en este tipo de trámites se materializa, entre otros, cuando el implicado acepta la infracción y paga la multa.²⁷³ 

• Ahora bien, según el artículo 8 de la Ley 1843 de 2017, las notificaciones de las órdenes de comparendo por infracciones detectadas por medios tecnológicos se enviarán al propietario del vehículo por correo o correo electrónico, dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la validación del comparendo por parte de la autoridad –no dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la infracción-, junto con la copia del comparendo y sus soportes. En el evento en que no sea posible identificar al propietario del vehículo en la última dirección registrada en el RUNT, la autoridad deberá hacer el proceso de notificación de la orden de comparendo por aviso.     

Como se puede ver, la principal diferencia entre la regulación del CNTT y la de la Ley 1843 de 2017 en materia de notificación por fotodetecciones es el momento a partir del cual empieza a correr el término de tres (3) días hábiles para que la autoridad envíe al propietario la orden de comparendo. En la primera se dice que es a partir de la infracción, y en la segunda se establece que es desde la validación del comparendo por parte de la autoridad.

Parágrafo 1. Declarado Inexequible Corte Constitucional Sentencia C-038 de 2020 

Jurisprudencia:

Corte Constitucional Sentencia C–038 de 2020. “…la solidaridad del propietario del vehículo por las sanciones de tránsito bajo control de constitucionalidad, no exige que en el procedimiento administrativo se demuestre que la falta le es directa y personalmente imputable, por lo que se trata de un desconocimiento del principio de responsabilidad personal en materia sancionatoria, de acuerdo con los precedentes jurisprudenciales en la materia. Si bien es cierto que las alcaldías de Medellín y de Bogotá coinciden en que en la práctica dicha solidaridad únicamente se hace exigible cuando se demuestra que es el propietario quien cometió la infracción, lo cierto es que esta exigencia no surge de la redacción de la norma en cuestión. (…) Esta norma no permite, en una interpretación sistemática, concluir acertadamente que, en su conjunto, la Ley 1843 de 2017 sí exige la identificación del conductor, para que le sea impuesta a éste la sanción, ya que al definir los sistemas automáticos o semiautomáticos de detección de infracciones, utiliza la expresión “o”, de alcance alternativo, lo que indica que el sistema podrá identificar el vehículo o al conductor, pero no exige, en realidad, que ambos elementos se encuentren plenamente identificados para que proceda la sanción. La norma bajo control de constitucionalidad confirma esta conclusión, ya que permite l sanción del propietario del vehículo, aún si no se demuestra que fue él quien cometió personalmente la infracción.49. El desconocimiento del principio constitucional de imputabilidad personal en materia sancionatoria, por la solidaridad legal bajo examen, se agrava a partir de una interpretación sistemática del Código Nacional de Tránsito, ya que el artículo 136 prevé la reducción sustancial del monto de la multa, por la aceptación de la comisión de la infracción, acompañada de la realización de un curso sobre normas de tránsito. De esta manera, aun en el caso en el que se aceptara que la solidaridad legal del propietario del vehículo sí exige en la práctica la demostración de que fue él quien cometió la infracción, la norma bajo control se acompaña de un incentivo para que se acepte irregularmente la responsabilidad en la comisión de la infracción, incluso si no fue quien la cometió, pero se realizó con el vehículo de su propiedad, con el fin de obtener un descuento en la obligación derivada de la propiedad del vehículo, sin haber incurrido personalmente en una infracción de tránsito.

50. Al respecto, la Sala Plena de la Corte Constitucional reitera que la solidaridad en materia sancionatoria exige la demostración, por parte de la autoridad administrativa, de la imputación personal de la falta al obligado solidariamente, es decir, que la solidaridad respecto de las sanciones administrativas, no puede desconocer el principio de imputabilidad personal.

51. Interpretar que la solidaridad legal que introduce la norma permite la responsabilidad del propietario, sin necesidad de demostrar su participación en la comisión de la infracción, contraría los artículos 6 y 29 de la Constitución, que fundan el principio de imputabilidad personal en materia sancionatoria. En este sentido, no es de recibo sostener que la solidaridad del propietario del vehículo es constitucional, porque se trata de una forma de responsabilidad por el hecho de las cosas, en los términos del Código Civil, que se predica exclusivamente del pago de la multa, ya que esto únicamente resulta posible en el contexto de la responsabilidad patrimonial (civil o administrativa), cuya finalidad es la reparación de los perjuicios, mas no en la responsabilidad sancionatoria, en la que la imputabilidad o responsabilidad personal de la infracción, constituye una exigencia constitucionalmente ineludible. Aceptar que el propietario del vehículo, que no cometió personalmente la infracción, es únicamente responsable de la obligación civil de pagar la suma de dinero, pero no es sancionado, sería desconocer que la obligación de pagar la suma de dinero es la esencia misma de la sanción de multa. Así, no resulta lógico, ni jurídicamente posible, diferenciar el pago de la multa, de la sanción de multa, porque ello constituiría una falacia argumentativa, construida a partir de una indebida desnaturalización de la sanción, para permitir que las multas no sean instrumentos de reproche de comportamientos, para su corrección futura, sino mecanismos de recaudo de dinero, lo que sería inconstitucional, como acto de desviación del poder.

58. El principio de imputabilidad personal en materia sancionatoria se opone a diferenciar, en materia administrativa, entre autoría y responsabilidad. Así, la solidaridad sin imputación desconocería las finalidades preventivas y de garantía del orden público presente en el tránsito terrestre, en particular, la seguridad vial, que legitiman las sanciones de tránsito y se trataría de desconocimientos del principio de necesidad de las sanciones, así como del principio de eficacia de la función administrativa, previsto en el artículo 209 de la Constitución, teniendo en cuenta que la sanción administrativa no tiene una finalidad primordial de retribución, sino del cumplimiento adecuado de la función administrativa. Por consiguiente, las sanciones de tránsito únicamente cumplen la función de prevenir atentados contra la seguridad vial o generar incentivos para evitar su reiteración, cuando el infractor se encuentra en capacidad de evitar el comportamiento o modificar su conducta para ajustarlo a la norma. En este sentido, frente a hechos que escapan a la consciencia, voluntad o control del sujeto, como los realizados por terceras personas, incluidos el conductor del vehículo, sancionar al propietario carece de sentido y desnaturaliza la sanción administrativa, al convertirla inadecuadamente en un instrumento de mero recaudo de recursos para las entidades estatales. El principio de responsabilidad personal o de imputación personal de la responsabilidad en materia sancionatoria, no admite excepciones, ni modulaciones, al tratarse de uno de los fundamentos mismos del ejercicio del poder estatal de sanción, en el Estado Social de Derecho.

59. Uno de los intervinientes sostiene que la solidaridad del propietario únicamente sería razonable respecto de aquellas infracciones que se encuentren en la órbita de la acción del propietario, tales como las relativas al mantenimiento del vehículo, la compra del seguro obligatorio o la realización de la revisión técnicomecánica y que, por lo tanto, bastaría con un condicionamiento.

60. A diferencia de la solidaridad prevista para vehículos de servicio público en el artículo 93-1 del Código Nacional de Tránsito, introducido por la Ley 1383 de 2010, entre “el propietario y la empresa a la cual esté vinculado el vehículo automotor, en aquellas infracciones imputables a los propietarios o a las empresas” (negrillas no originales), la norma bajo control de constitucionalidad no exige imputabilidad personal de la infracción para hacer recaer la sanción sobre el propietario del vehículo. Fue justamente por garantizar el principio de imputabilidad personal, que la norma del artículo 93-1 del Código fue declarada exequible en la sentencia C-089 de 2011. Para la Corte, dicha norma era constitucional, ya que “la solidaridad por multas para los propietarios de los vehículos y la empresa afiliadora, de que trata el artículo  18 de la  Ley 1383  de 2010, solo  se configura  una  vez establecida  la comisión de la infracción o la imputación de dicha infracción al propietario del vehículo o a la empresa a la cual se encuentra afiliado, lo cual a su vez debe establecerse con el pleno respeto y agotamiento de todas las garantías inherentes al derecho fundamental al debido proceso administrativo.” (negrillas no originales).

62. En los términos de la sentencia C-530 de 2003, donde se declaró la inexequibilidad de la imposición de la sanción al propietario, cuando no sea posible identificar al conductor y el propietario no se presente al procedimiento contravencional, la Sala Plena de la Corte Constitucional reitera que la solidaridad sancionatoria que no exige imputación personal de la infracción “implicaría no sólo permitir que las autoridades evadan su obligación de identificar al real infractor, sino que haría responsable al propietario, a pesar de que no haya tenido ninguna participación en la infracción, ya que releva inconstitucionalmente a la administración pública, del mínimo deber probatorio exigido para el ejercicio legítimo del poder punitivo estatal (ius puniendi), en el Estado constitucional de Derecho, consistente en identificar y demostrar quién es la persona que cometió la infracción. Al respecto, debe resaltarse que los medios de detección tecnológica de infracciones constituyen medios probatorios válidos respecto de la realización del hecho y, por lo tanto, son pruebas pertinentes en el proceso contravencional, aunque lo anterior no indica que baste con identificar la placa del vehículo con el cual se comete la infracción, para que el Estado satisfaga su carga probatoria mínima en cuanto a la identificación del infractor, ya que la propiedad del vehículo no tiene la fuerza probatoria necesaria para demostrar quién personalmente realizó el comportamiento tipificado. Debe advertirse que la propiedad de los vehículos automotores no exige ser titular de un permiso o licencia de conducción vigente y que para conducir válidamente un vehículo, no se exige ser su propietario.

63. Así las cosas, considerando que la norma demandada prevé la solidaridad del propietario sin exigir que la infracción de tránsito le sea personalmente imputable, se trata de un desconocimiento del principio constitucional de imputabilidad personal o por el hecho propio, que funda el ejercicio legítimo del poder estatal de sancionar.

64. (iii) La responsabilidad por culpa: En lo que concierne el elemento subjetivo de la responsabilidad, algunos intervinientes consideran que la norma demandada introduce una forma de responsabilidad objetiva. Al respecto, debe recordarse que aunque excepcionalmente y bajo estrictas condiciones, la jurisprudencia constitucional ha admitido la responsabilidad objetiva en materia sancionatoria, la existencia de una responsabilidad subjetiva o por culpa o dolo ha sido exigida como condición de la constitucionalidad de la solidaridad en lo sancionatorio. Por lo tanto, si se interpreta que la norma prevé una forma de responsabilidad objetiva, existiría una razón adicional de inconstitucionalidad. En este aspecto, la norma demandada guarda silencio en cuanto a la culpabilidad, lo que podría dar a entender que no establece una responsabilidad objetiva, teniendo en cuenta que, para que ésta exista, debe estar expresamente establecida por la ley. Por lo tanto, la norma exigiría que la entidad administrativa demuestre la culpabilidad del propietario del vehículo, incluso si éste es una persona jurídica.

71. Sin embargo, esta decisión no implica la inconstitucionalidad del sistema de detección automática de infracciones de tránsito y se predica, únicamente, de la responsabilidad solidaria en materia sancionatoria prevista en la norma bajo control de constitucionalidad. Igualmente, la solidaridad sigue vigente en lo que respecta a vehículos vinculados a empresas de transporte, como lo prevé el artículo 93-1 del Código Nacional de Tránsito, declarado exequible en la sentencia C-089 de 2011, según el cual “Serán solidariamente responsables por el pago de multas por infracciones de tránsito el propietario y la empresa a la cual esté vinculado el vehículo automotor, en aquellas infracciones imputables a los propietarios o a las empresas” (negrillas agregadas), norma que sí exige imputabilidad personal de la infracción, como condición para activar la solidaridad.”

Doctrina Administrativa:

Concepto MT-20201340371461 de 2020. “…dado que la Sentencia C-038 del 06 de febrero de 2020 no indico expresamente en el fallo efectos retroactivos, se entiende que quedan convalidadas las situaciones jurídicas consolidadas a su amparo entre el instante en el que entró en vigencia la Ley 1843 de 2017 hasta la fecha de la sentencia, esto es el 06 de febrero de 2020. Lo que significa que las actuaciones adelantadas en ese lapso, en principio, se reputan como legítimas por haber sido ejecutadas en consonancia con el derecho positivo vigente.”

Concepto MT-20201340393321 de 2020; Concepto 20211340317671 de 2021.“…la Honorable Corte Constitucional declaró la inexequibilidad del parágrafo 1 del artículo 8 de la Ley 1843 de 2017, aclarando que la declaratoria de inexequibilidad de la responsabilidad solidaria en materia sancionatoria entre el propietario del vehículo y el conductor, prevista en la norma demandada, por las infracciones captadas por medios tecnológicos (fotomultas), no implica que este sistema de detección de infracciones sea inconstitucional y, por lo tanto, puede seguir en funcionamiento. Igualmente advirtió que la solidaridad sigue vigente en lo que respecta a vehículos vinculados a empresas de transporte, como lo prevé el artículo 93 del Código Nacional de Tránsito, norma que sí exige imputabilidad personal de la infracción, como condición para activar la solidaridad”.

Concepto MT-20201340677061 de 2020; Concepto 20211340317671 de 2021. “… frente a la aplicación de la sentencia C-038 de 2020, en los procesos contravencionales adelantados por infracciones al tránsito detectadas por medios técnicos y tecnológico, es preciso señalar que es responsable “quien realizó personalmente el acto reprochado” no obstante y a juicio de este Despacho si no es posible identificar e individualizar al conductor infractor, es viable la notificación al último propietario registrado del vehículo, lo anterior debido a que es a aquel de quien se conoce la identidad y datos de contacto y de quien, en principio, es responsabilidad la utilización adecuada de su vehículo, ello no implica que sea solidariamente responsable.”

Concepto MT-20201340789031 de 2020. “Finalmente, cabe mencionar que el referido Parágrafo 1, artículo 8 la Ley 1843 de 2017, si bien es cierto fue declarado inexequible -como se indicó en líneas precedentes- por la máxima corporación constitucional, no obstante, los demás preceptos del artículo ibidem permanecen incólumes en el ordenamiento jurídico, por lo que es preciso señalar que las infracciones al tránsito detectadas por medios y ayudas tecnológicas continúan siendo objeto de procedimiento contravencional bajo el escrutinio de los Organismos de Tránsito, siguiendo los términos de los artículos 135 y 136 de la Ley 769 de 2002 por medio de la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre.”

Concepto MT-20231341388401 de 2023. “Ahora bien, la Corte Constitucional mediante Sentencia C-038 del 2020, declaró inexequible el parágrafo 1 del artículo 8 de la Ley 1843 de 2017, frente a la solidaridad en materia sancionatoria entre el propietario del vehículo y el conductor, exigiendo la demostración, por parte de la autoridad administrativa, de la imputación personal y culpabilidad del sujeto en la comisión de la infracción, para que proceda la aplicación de la consecuencia jurídica, es decir, la sanción de la infracción a la norma de tránsito. No obstante, resulta razonable la solidaridad entre el propietario y la empresa a la cual se encuentra vinculado el vehículo automotor en el servicio público, en aquellas infracciones que le sean imputables a los propietarios o a las empresas, debiendo entenderse a partir de una interpretación sistemática que se dará con el pleno respeto y agotamiento al debido proceso administrativo y las reglas y procedimientos consagrados en el Código Nacional de Tránsito. A lo aunado, el artículo 129 de la Ley 769 del 2002, preceptúa que las multas no pueden ser impuestas sino a la persona que cometió la infracción, por lo tanto, corresponde a la autoridad de tránsito determinar en cada caso particular, los hechos facticos y jurídicos que darían lugar a la imposición de una sanción por las normas de tránsito, garantizando al presunto infractor la posibilidad de intervenir en la actuación y ejercer su derecho a la defensa y contradicción, sin que esto signifique la imposición de responsabilidad solidaria entre el conductor y el propietario.”

Texto del Editor:

La Ley 1843 de 2017 y La Sentencia C-038 de 2020

En la sentencia C-038 de 2020 la Corte Constitucional resolvió el siguiente problema jurídico: “¿Desconoce el artículo 29 de la Constitución, el parágrafo 1 del artículo 8 de la Ley 1843 de 2017, al establecer una responsabilidad solidaria entre el propietario del vehículo y el conductor, por las contravenciones de tránsito detectadas por el sistema de ayudas tecnológicas, sin exigir que en el proceso contravencional se establezca que el propietario del vehículo participó en la comisión de la infracción y que la realizó de manera culpable?”.

La respuesta al problema jurídico fue positiva, esto es, que la norma demandada sí vulneraba el derecho al debido proceso al establecer una responsabilidad solidaria entre el propietario del vehículo y el conductor en contravenciones detectadas por medios electrónicos.

Para arribar a esa respuesta, la Corte precisó el alcance del principio de responsabilidad personal en materia sancionatoria y su relación con la responsabilidad subjetiva y objetiva. Luego, identificó las condiciones jurisprudenciales para la constitucionalidad de la responsabilidad solidaria en materia sancionatoria administrativa. Y, por último, expuso los motivos concretos por los que la norma bajo estudio no cumplía tales presupuestos y debía declararse inconstitucional.

En el acápite de ‘síntesis de la decisión’, la Corte explicó en detalle las razones de su determinación y puso de presente los puntos que, en su concepto, conducían a la declaratoria de inexequibilidad, así:    

“72. Le correspondió a la Corte decidir una acción pública de inconstitucionalidad presentada contra el parágrafo 1 del artículo 8 de la Ley 1843 de 2017, Por medio de la cual se regula la instalación y puesta en marcha de sistemas automáticos, semiautomáticos y otros medios tecnológicos para la detección de infracciones y se dictan otras disposiciones. A partir de la acusación formulada por el accionante, la Corte Constitucional resolvió el siguiente problema jurídico: ¿Desconoce el artículo 29 de la Constitución, el parágrafo 1 del artículo 8 de la Ley 1843 de 2017, al establecer una responsabilidad solidaria entre el propietario del vehículo y el conductor, por las contravenciones de tránsito detectadas por el sistema de ayudas tecnológicas, sin exigir que en el proceso contravencional se establezca que el propietario del vehículo participó en la comisión de la infracción y que la realizó de manera culpable?

73. Luego de precisar el alcance del principio de responsabilidad personal en materia sancionatoria, que exige imputación personal de las infracciones, como garantía imprescindible frente al ejercicio del poder punitivo estatal (ius puniendi) y de diferenciarlo del principio de culpabilidad, concluyó este tribunal que la solidaridad prevista en la legislación civil no es plenamente aplicable a las sanciones impuestas por el Estado, al estar involucrados principios constitucionales ligados al ejercicio del poder punitivo estatal por lo que: (i) la solidaridad en materia sancionatoria administrativa sería constitucional, a condición de (a) garantizar el debido proceso de los obligados, lo que implica que la carga de la prueba de los elementos de la responsabilidad, incluida la imputación personal de la infracción, le corresponde al Estado, en razón de la presunción de inocencia y que a quienes se pretenda endilgar una responsabilidad solidaria, deben ser vinculados al procedimiento administrativo en el que se impondría la respectiva sanción, para permitir el ejercicio pleno y efectivo de su derecho a la defensa; (b) respetar el principio de responsabilidad personal de las sanciones, lo que implica demostrar que la infracción fue cometida por aquel a quien la ley le atribuye responsabilidad solidaria o participó de alguna manera efectiva en su realización; y (c) demostrar que la infracción fue cometida de manera culpable, es decir, sin que sea factible una forma de responsabilidad objetiva.

74. Determinó la Corte que la norma demandada adolece de ambigüedades en su redacción y, por consiguiente, genera incertidumbre en cuanto al respeto de garantías constitucionales ineludibles en el ejercicio del poder punitivo del Estado. Así, (i) aunque garantiza nominalmente el derecho a la defensa, al prever la vinculación del propietario del vehículo al procedimiento administrativo, vulnera, en realidad, dicha garantía constitucional, porque omite de la defensa lo relativo a la imputabilidad y la culpabilidad, al hacer directamente responsable al propietario del vehículo, por el solo hecho de ser el titular del mismo -imputación real, mas no personal-. (ii) Desconoce el principio de responsabilidad personal o imputabilidad personal, porque no exige que la comisión de la infracción le sea personalmente imputable al propietario del vehículo, quien podría ser una persona jurídica y (iii) vulnera la presunción de inocencia, porque aunque no establece expresamente que la responsabilidad es objetiva o que existe presunción de culpa, al no requerir imputabilidad personal de la infracción, tampoco exige que la autoridad de tránsito demuestre que la infracción se cometió de manera culpable. Ante el incumplimiento de garantías mínimas del ejercicio legítimo del poder punitivo del Estado, la Sala Plena de la Corte Constitucional declarará, por consiguiente, la inexequibilidad de la norma demandada.

75. Advirtió la Corte que, en el ejercicio de la reserva constitucional de ley en materia sancionatoria, le corresponde al Congreso de la República el diseño de la política punitiva del Estado y, en particular, determinar con precisión todos los elementos de la responsabilidad sancionatoria, así como sus consecuencias, garantizando, no obstante, los derechos de la defensa y los principios de imputabilidad personal y culpabilidad, que impiden, cada uno, que se responda por el hecho ajeno (pago de la multa, reincidencia, suspensión de la licencia, etc.) y de manera objetiva. Por lo tanto, la regulación en la materia que expida el Congreso de la República podría prever una responsabilidad solidaria para el pago de las multas, por hechos total o parcialmente imputables al propietario del vehículo, que no impliquen el acto de conducir y se refieran al estado de cuidado físico-mecánico del vehículo (luces, frenos, llantas, etc.) o al cumplimiento de obligaciones jurídicas, tales como la adquisición de seguros o la realización de las revisiones técnico mecánicas. Tales obligaciones recaen tanto sobre el conductor, como sobre el propietario del vehículo, incluso si éste es una persona jurídica, no conduce o no dispone de la licencia para conducir. Sin embargo, al tratarse de normas de contenido sancionatorio, los sujetos responsables, las infracciones y las sanciones, deben estar determinados por el Legislador de manera previa y cierta, como garantías del derecho al debido proceso.

76. Resaltó la Corte que la declaratoria de inexequibilidad de la responsabilidad solidaria en materia sancionatoria entre el propietario del vehículo y el conductor, prevista en la norma demandada, por las infracciones captadas por medios tecnológicos (fotomultas), no implica que este sistema de detección de infracciones sea inconstitucional y, por lo tanto, puede seguir en funcionamiento. Igualmente advirtió que la solidaridad sigue vigente en lo que respecta a vehículos vinculados a empresas de transporte, como lo prevé el artículo 93-1 del Código Nacional de Tránsito, declarado exequible en la sentencia C-089 de 2011, según el cual “Serán solidariamente responsables por el pago de multas por infracciones de tránsito el propietario y la empresa a la cual esté vinculado el vehículo automotor, en aquellas infracciones imputables a los propietarios o a las empresas” (negrillas agregadas), norma que sí exige imputabilidad personal de la infracción, como condición para activar la solidaridad”.

Bajo estas consideraciones, la Corte estimó que la responsabilidad solidaria dispuesta en la norma demandada era inconstitucional, en tanto no exigía claramente que durante el proceso contravencional de tránsito terrestre se determinara que el propietario del vehículo participó en la comisión de la infracción de manera culpable, en violación del debido proceso en sus dimensiones del derecho a la defensa, el principio de responsabilidad personal y la presunción de inocencia. Asumió, igualmente, que una interpretación sistemática y conforme de la norma no conducía al saneamiento de las falencias, porque “la introducción posterior de la solidaridad, por parte de la Ley 1843 de 2017, podría dar a entender que la reforma al Código Nacional de Tránsito introdujo una excepción al artículo 129 [de la Ley 769 de 2002]”, en el sentido de que las multas sí podrían ser impuestas a una persona distinta a la que cometió la infracción. Entonces, a juicio de la Corte, la ambigüedad de la norma conducía a su inexequibilidad, y esta característica era imposible salvarla mediante la interpretación sistemática y conforme.

En la sentencia C-038 de 2020 la Sala Plena de la Corte asumió, al parecer, una regla de precedente diferente a la establecida en las sentencias C-530 de 2003, C-980 de 2010 y C-089 de 2011.

En estas últimas providencias la Corte Constitucional estableció unánimemente una regla de decisión clara, según la cual, en materia de sanciones administrativas de tránsito terrestre, es ajustado al derecho al debido proceso vincular al trámite contravencional al propietario del vehículo para efectos de verificar si le es imputable la infracción –como responsable o responsable solidario–, incluso en casos de detecciones por medios tecnológicos, para lo cual debe privilegiarse una interpretación de la norma bajo criterios de sistematicidad y conforme a la Constitución, en respeto de la libertad de configuración del Legislador. No obstante, según la nueva regla adoptada en la sentencia C-038 de 2020, el establecimiento “ambigua” responsabilidad solidaria entre el propietario del vehículo con el conductor, previo agotamiento de un procedimiento contravencional, es contraria al derecho al debido proceso y debe expulsarse del ordenamiento, y ni siquiera puede hacerse uso de las técnicas de interpretación sistemática y conforme a la Constitución –como lo exigía el precedente–.  

Ahora, a manera de sugerencia y como un dicho de paso, la Corte Constitucional le indicó al Congreso de la República algunos límites en los cuales puede ejercer en el futuro su facultad como legislador en la materia. Al respecto, indicó: “la regulación en la materia que expida el Congreso de la República podría prever una responsabilidad solidaria para el pago de las multas, por hechos total o parcialmente imputables al propietario del vehículo, que no impliquen el acto de conducir y se refieran al estado de cuidado físico-mecánico del vehículo (luces, frenos, llantas, etc.) o al cumplimiento de obligaciones jurídicas, tales como la adquisición de seguros o la realización de las revisiones técnico mecánicas. Tales obligaciones recaen tanto sobre el conductor, como sobre el propietario del vehículo, incluso si éste es una persona jurídica, no conduce o no dispone de la licencia para conducir. Sin embargo, al tratarse de normas de contenido sancionatorio, los sujetos responsables, las infracciones y las sanciones, deben estar determinados por el Legislador de manera previa y cierta, como garantías del derecho al debido proceso”.

Algunas de las infracciones de tránsito que, de acuerdo con la normativa vigente, pueden ser imputables al propietario del vehículo son: la RTM (art. 131 CNTT, C.35); vehículo mal estacionado (art. 125 CNTT); y las demás actividades que puedan serle atribuibles de las que están enlistadas en los numerales B, C y D del artículo 131 del CNTT, que conforme con la norma pueden ser imputables al “conductor y/o propietario”.

Con relación a estas conductas, la Corte resaltó que puede aceptarse eventualmente un régimen de responsabilidad solidaria por infracciones de tránsito detectadas por mecanismos y/o medios tecnológicos, que era la materia sobre la que se centraba el pronunciamiento.

La Inexequibilidad del Parágrafo 1 del Artículo 8 de la Ley 1843 de 2017, Declarada en la Sentencia C-038 de 2020, no Implica la Inconstitucionalidad del Sistema de FOTO Detecciones

La declaratoria de inexequibilidad solo ataca la responsabilidad solidaria del propietario, pero no elimina ni expulsa del ordenamiento el sistema de fotodetecciones

Al respecto, se debe tener en cuenta que la providencia que ha generado la inquietud actual, la sentencia C-038 del 6 de febrero de 2020, prohíbe exclusivamente la imputación de responsabilidad con fundamento en la solidaridad contemplada el parágrafo 1 del artículo 8 de la Ley 1843 de 2017, pero nada dice acerca de la responsabilidad que puede imputársele al propietario con base en otras fuentes de obligaciones ajenas a esta norma. Las obligaciones solidarias están definidas en el Código Civil, e indican como una de sus fuentes principales a la ley, en los siguientes términos:

“Artículo 1568.- En general cuando se ha contraído por muchas personas o para con muchas la obligación de una cosa divisible, cada uno de los deudores, en el primer caso, es obligado solamente a su parte o cuota en la deuda, y cada uno de los acreedores, en el segundo, sólo tiene derecho para demandar su parte o cuota en el crédito.

Pero en virtud de la convención, del testamento o de la ley puede exigirse cada uno de los deudores o por cada uno de los acreedores el total de la deuda, y entonces la obligación es solidaria o in solidum.

La solidaridad debe ser expresamente declarada en todos los casos en que no la establece la ley.”

En ese orden de ideas, habida cuenta de que la solidaridad obedecía a un mandato legal y que la norma jurídica que lo contenía fue declarada inexequible, es indispensable concluir que no habrá posibilidad de que en virtud de esta fuente de las obligaciones se pueda sancionar al propietario del vehículo, lo cual no descarta la existencia de otras fuentes jurídicas que resulten viables para declarar la responsabilidad de este último e imponer la sanción respectiva.

En suma, es pertinente reiterar, entonces, que la declaratoria de inexequibilidad del parágrafo 1 del artículo 8 de la Ley 1843 de 2017 únicamente expulsa del ordenamiento la posibilidad de imputar responsabilidad solidaria al propietario del vehículo en los procedimientos contravencionales de tránsito, pero eso no significa que no puedan utilizarse otras formas de vinculación e imputación de responsabilidad y en ese sentido se continúen detectando infracciones por medios tecnológicos.

De hecho, en la sentencia C-038 de 2020 se indicó expresamente que “la declaratoria de inexequibilidad de la responsabilidad solidaria en materia sancionatoria entre el propietario del vehículo y el conductor, prevista en la norma demandada, por las infracciones captadas por medios tecnológicos (fotomultas), no implica que este sistema de detección de infracciones sea inconstitucional y, por lo tanto, puede seguir en funcionamiento”.

A continuación, se explicará entonces cómo puede seguir operando el sistema de fotodetecciones y el procedimiento contravencional contra los propietarios de los vehículos.

Presunción legal de que el conductor es el propietario

Desde la perspectiva básica de las normas civiles referidas a los bienes, aplicables a todas las situaciones en su condición de derecho común del ordenamiento jurídico colombiano, se observa que el Código Civil prescribe acerca de la posesión y de la propiedad lo siguiente:

“Artículo 762.- La posesión es la tenencia de una cosa determinada con ánimo de señor o dueño, sea que el dueño o el que se da por tal, tenga la cosa por sí mismo, o por otra persona que la tenga en lugar y a nombre de él.

El poseedor es reputado dueño, mientras otra persona no justifique serlo.”

Sin duda alguna, aquella persona que ostenta el señorío de los hechos respecto de un bien, es decir, quien desde el punto de vista material lo tiene bajo su ámbito de influencia y decisión, es calificado como poseedor y, de contera, se reputa dueño mientras otra persona no justifique serlo, conforme a una racionalidad media y en atención a los usos.

En lo que interesa para el caso concreto, de acuerdo con un ejercicio coherente de conmutatividad y equivalencia en los conceptos, si el poseedor se reputa dueño, se presume legalmente que el conductor, en condición de poseedor del bien mueble, específicamente del vehículo automotor, es el propietario. El Código Civil contiene la figura de la presunción legal en los siguientes términos:

“Artículo 66.- Se dice presumirse el hecho que se deduce de ciertos antecedentes o circunstancias conocidas.

Si estos antecedentes o circunstancias que dan motivo a la presunción son determinados por la ley, la presunción se llama legal. Se permitirá probar la no existencia del hecho que legalmente se presume, aunque sean ciertos los antecedentes o circunstancias de que lo infiere la ley, a menos que la ley misma rechace expresamente esta prueba, supuestos los antecedentes o circunstancias.

(…)”

Las presunciones, además del reconocimiento por parte del derecho sustancial, tienen una inmensa repercusión probatoria, tal como lo determina el Código General del Proceso, que resulta aplicable a las actuaciones administrativas gracias a la remisión efectuada por el artículo 40 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo, así:

“Artículo 166. Presunciones establecidas por la ley. Las presunciones establecidas por la ley serán procedentes siempre que los hechos en que se funden estén debidamente probados.

El hecho legalmente presumido se tendrá por cierto, pero admitirá prueba en contrario cuando la ley lo autorice.”

En ese orden de ideas, una vez que el vehículo infractor ha sido detectado por parte de los medios tecnológicos legalmente habilitados para ello, se podrá establecer la presunción legal de que el conductor o poseedor es el propietario del vehículo, y corresponderá a este último, una vez citado para comparecer ante las autoridades de tránsito, desvirtuarlo, para evitar las consecuencias que se derivan de la presunción.

Ahora bien, si aconteciere que el propietario no se presenta, y el asunto llega a la audiencia, se podría aplicar, en la medida en que se configuren los elementos necesarios para el efecto, el siguiente artículo del Código General del Proceso para lograr su confesión presunta o para concluir de su comportamiento un indicio grave:

“Artículo 205. Confesión presunta. La inasistencia del citado a la audiencia, la renuencia a responder y las respuestas evasivas, harán presumir ciertos los hechos susceptibles de prueba de confesión sobre los cuales versen las preguntas asertivas admisibles contenidas en el interrogatorio escrito.

La misma presunción se deducirá, respecto de los hechos susceptibles de prueba de confesión contenidos en la demanda y en las excepciones de mérito o en sus contestaciones, cuando no habiendo interrogatorio escrito el citado no comparezca, o cuando el interrogado se niegue a responder sobre hechos que deba conocer como parte o como representante legal de una de las partes.

Si las preguntas no fueren asertivas o el hecho no admitiere prueba de confesión, la inasistencia, la respuesta evasiva o la negativa a responder se apreciarán como indicio grave en contra de la parte citada.”

Seguramente, a propósito de lo expuesto hasta el momento, surgirán dudas acerca de la posibilidad de aplicar las normas del Código Civil y del Código General del Proceso a un proceso administrativo sancionatorio, pero teniendo en consideración que la imposición de multas tiene un carácter exclusivamente patrimonial, resulta innegable la aplicación de las disposiciones mencionadas para precisar las condiciones de su imposición.

Régimen subjetivo. Imputación y culpa del propietario

De ninguna forma se pretende desobedecer la decisión que ha anunciado la Corte Constitucional en el sentido de que no hay solidaridad entre el propietario del vehículo y su conductor en torno a la multa, sino definir que el propietario tiene obligaciones surgidas de otras fuentes jurídicas que lo hacen responsable subjetivamente respecto de lo que suceda con el bien de su propiedad, por su actuar negligente o culposo.

Lo anterior significa que resulta imputable a título de culpa lo que acontezca con el vehículo de propiedad de una persona, cuando esta no cumpla con las obligaciones que son inherentes a su guarda y cuidado, en tanto que, no está de más enfatizarlo, la utilización de los vehículos automotores constituye una actividad especial en que existen riesgo y peligros que afecta al interés público.

En tal sentido, las sentencias C–530 de 2003, C–980 de 2010 y C–089 de 2011, así como las normas estudiadas, definen que las principales garantías que el ordenamiento jurídico concede al propietario del vehículo en los procesos administrativos sancionatorios están constituidas por el debido proceso y la proscripción de responsabilidad objetiva, en la medida que solo resultará imputable la sanción al propietario cuando quiera que se le hayan brindado las posibilidades jurídicas para defenderse y se haya comprobado que sus actuaciones u omisiones son culpables.

Al respecto, algunas disposiciones del Código Civil han sido empleadas tradicionalmente en el campo de las relaciones entre particulares, y entre estos y el Estado, para generar la obligación de resarcir los perjuicios causados a terceros, tales como el artículo 2347, el cual ordena que “Toda persona es responsable, no solo de sus propias acciones para el efecto de indemnizar el daño, sino del hecho de aquellos que estuvieren a su cuidado”, y el artículo 2356, que a la letra dice: “Artículo 2356.- Por regla general todo daño que pueda imputarse a malicia o negligencia de otra persona, debe ser reparado por ésta.”

De conformidad con lo expuesto, imponérsele una sanción a un propietario por las infracciones de tránsito que se cometen con su vehículo automotor no constituye una vulneración al debido proceso, siempre y cuando se respeten las garantías correspondientes en el procedimiento administrativo, ni significa la aplicación de un régimen objetivo de responsabilidad, en tanto que se acredite la negligencia o culpa en el cuidado de sus bienes, como fundamento subjetivo para la imposición de la sanción.

Bien indica la Corte Constitucional en la sentencia C–980 de 2010, que dentro del procedimiento administrativo sancionatorio el propietario del vehículo tiene la oportunidad para exonerarse de responsabilidad que se presume de él, cuando acredite que “(i) que el vehículo que conduce la persona que comete la infracción transita con placas falsas, adulteradas o duplicadas; (ii) que el vehículo le pertenece a una persona que se dedica al negocio de alquiler de vehículos o al leasing; o (iii) que el vehículo que conduce la persona que comete la infracción ha sido hurtado o sustraído a su propietario…”

Así, la Corte Constitucional define que se presume la responsabilidad del propietario y que corresponde a él desestimarla cuando logre probar las circunstancias referidas o, en nuestra opinión, cualesquiera otras que desvirtúen efectivamente la presunción. Claramente, frente al Estado, el propietario del vehículo es el deudor de la obligación legal de conservarlo debidamente y de evitar que con él se causen perjuicios a terceros y a la propia administración pública, en un ámbito de las relaciones intersubjetivas, como es el transporte, en el que están involucrados la utilidad pública y el interés social.

Estas posiciones de la Corte Constitucional resultan coherentes y armónicas con los artículos del Código Civil que son aplicables a la situación sometida a análisis, en tanto que su artículo 1604, en el inciso tercero, define que “[L]a prueba de la diligencia o cuidado incumbe al que ha debido emplearlo; la prueba del caso fortuito al que lo alega”, lo cual significa que el propietario deberá probar las circunstancias referidas para que no se califique su comportamiento u omisión como culposo o negligente y para que, de acuerdo con tales evidencias, resulte exonerado de la responsabilidad que da lugar a la imposición de la multa.

Así mismo, el artículo 1606 del Código Civil precisa que “La obligación de conservar la cosa exige que se emplee en su custodia el debido cuidado”, esto es, que el propietario, habida cuenta de la obligación que tiene respecto de la conservación del vehículo, está compelido también a emplear para el efecto el debido cuidado, cuestión que lo hace responsable respecto de utilizaciones indebidas o irregulares del bien.

Apreciación libre de las pruebas y sanción por parte de la autoridad administrativa

Finalmente, en Colombia no existe una tarifa legal que determine cuáles son las pruebas que pueden llevar al convencimiento a una autoridad administrativa o judicial respecto de la ocurrencia de un hecho, o de la culpabilidad de una persona, en tanto que opera el principio de la sana crítica en los términos del siguiente artículo del Código General del Proceso:

Artículo 176. Apreciación de las pruebas. Las pruebas deberán ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos.

El juez expondrá siempre razonadamente el mérito que le asigne a cada prueba.

De tal forma, la autoridad encargada de la imposición de la sanción por la comisión de la infracción de tránsito podrá considerar que la detección electrónica del hecho constituye una evidencia que, analizada en conjunto con las demás que se recaben, prueba de forma suficiente que le resulta imputable la sanción al propietario del vehículo, en atención a su actuación u omisión culposa en el caso sometido a su decisión. No está de más resaltar que el propio Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo señala en su artículo 216 que “[S]erá admisible la utilización de medios electrónicos para efectos probatorios, de conformidad con lo dispuesto en las normas que regulan la materia y en concordancia con las disposiciones de este Código y las del Código de Procedimiento Civil.”

Parágrafo 2. Los organismos de tránsito podrán suscribir contratos o convenios con entes públicos o privados con el fin de dar aplicación a los principios de celeridad y eficiencia en el recaudo y cobro de las multas. 

Parágrafo 3. Será responsabilidad de los propietarios de vehículos actualizar la dirección de notificaciones en el Registro Único Nacional de Tránsito (RUNT), no hacerlo implicará que la autoridad enviará la orden de comparendo a la última dirección registrada en el RUNT, quedando vinculado al proceso contravencional y notificado en estrados de las decisiones subsiguientes en el mencionado proceso. La actualización de datos del propietario del vehículo en el RUNT deberá incluir como mínimo la siguiente información: 

a) Dirección de notificación; 

b) Número telefónico de contacto; 

c) Correo electrónico; entre otros, los cuales serán fijados por el Ministerio de Transporte. 

Doctrina Administrativa:

Concepto MT-20231300791141 de 2023. “Al respecto vale precisar que el artículo 8 de la Ley 1843 de 2017, al establecer el procedimiento ante la comisión de una contravención detectada por el sistema de ayudas tecnológicas dispuso que la autoridad de tránsito deberá enviar por correo a través de una empresa de correos legalmente constituida y/o correo electrónico, dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la validación del comparendo, copia del comparendo y sus soportes al propietario del vehículo (entiéndase este persona natural o jurídica) y a la empresa a la cual se encuentra vinculado, si se trata de un vehículo de servicio público, en la que se ordenará presentarse ante la autoridad de tránsito competente dentro de los once (11) días hábiles siguientes a la entrega del comparendo, contados a partir del recibo del comparendo en la última dirección registrada por el propietario del vehículo en el Registro Único Nacional de Tránsito, para el inicio del proceso contravencional, en los términos del Código Nacional de Tránsito.

En el caso en que no sea posible identificar al propietario del vehículo en la última dirección registrada en el RUNT, la autoridad deberá hacer el proceso de notificación por aviso de la orden de comparendo, esta notificación se realizará de conformidad con lo establecido en el artículo 69 de la Ley 1437 de 2011, en aplicación a lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley 1843 de 2017.

De conformidad con lo establecido en el parágrafo 3 del artículo 8 de la Ley 1843 de 2017, será responsabilidad de los propietarios de vehículos actualizar la dirección de notificaciones en el Registro Único Nacional de Tránsito (RUNT), no hacerlo implicará que la autoridad envié la orden de comparendo a la última dirección registrada en el RUNT, quedando vinculado al proceso contravencional y notificado en estrados de las decisiones subsiguientes en el mencionado proceso. La actualización de los datos del propietario del vehículo en el RUNT deberá incluir como mínimo: Dirección de Notificación, número telefónico de contacto, correo electrónico, entre otros.

La persona jurídica propietaria del vehículo a través de su representante legal, puede hacerse parte dentro del proceso contravencional y ejercer el derecho de defensa y contradicción, haciendo uso de los recursos de Ley establecidos en el Artículo 142 de la ley 769 de 2002, “Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones”, citados en el presente escrito. De otro lado, usted podrá acudir a la Revocatoria Directa de presentarse las causas, procedencia y oportunidad y demás condiciones establecidas en los artículos 93, 94, 95, 96 y 97 en la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo”.

Concepto MT-20231340808531 de 2023. “De conformidad con lo establecido en el parágrafo 3 del artículo 8 de la Ley 1843 de 2017, será responsabilidad de los propietarios de vehículos actualizar la dirección de notificaciones en el Registro Único Nacional de Tránsito (RUNT), no hacerlo implicará que la autoridad envié la orden de comparendo a la última dirección registrada en el RUNT, quedando vinculado al proceso contravencional y notificado en estrados de las decisiones subsiguientes en el mencionado proceso. La actualización de los datos del propietario del vehículo en el RUNT deberá incluir como mínimo: Dirección de Notificación, número telefónico de contacto, correo electrónico, entre otros, actualización que se debe realizar a través del Organismo de Tránsito competente. Así las cosas, la actualización de las personas jurídicas en el Registro Único Nacional de Tránsito – RUNT, las deberá realizar quien acredite la representación de la persona jurídica ante el Organismo de Tránsito competente. Estos organismos realizarán la verificación de la información correspondiente, por tanto, no es dable realizarlo directamente ante el RUNT. Cabe resaltar que esta entidad no es el superior jerárquico de los Organismos de Tránsito, como quiera que estos son autónomos e independientes y son estos quienes adelantan el proceso contravencional por infracciones a las normas de tránsito de conformidad con lo establecido en la Ley 1843 de 2017, en concordancia con lo establecido en la Ley 769 de 2002”

Concepto MT-20231340481681 de 2023. “Ahora bien, bajo la imposibilidad de identificar al propietario del vehículo en la última dirección registrada en el RUNT, la autoridad procederá hacer el proceso de notificación por aviso de la orden del comparendo; es de aclarar que, la notificación se hará en la última dirección registrada en el Registro Único Nacional de Tránsito- RUNT, para lo cual será responsabilidad de los propietarios de vehículos actualizar la dirección de notificación en el RUNT, en el evento que no se actualice la información la autoridad enviará la orden de comparendo a la última dirección registrada en el RUNT, quedando así vinculado en el proceso contravencional y notificado en estrados de las decisiones subsiguientes en el citado proceso. Que, conforme a lo anterior, es preciso señalar que se entenderá surtida la notificación una vez el propietario del vehículo o en el caso que sea un vehículo de servicio público a la empresa a la cual se encuentra vinculado, reciba la notificación por parte de la empresa de correo, y en el caso de que sea imposible la notificación la autoridad deberá hacer el proceso de notificación por aviso de la orden de comparendo al cabo de los cinco (5) días del envío de la citación a la notificación, en cumplimiento con el artículo 69 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo- CPACA.”

Concepto MT-20241340160231 de 2024. “(…)el parágrafo 3 del articulo 8 de la Ley 1843 de 2017, establece que será responsabilidad de los propietarios de vehículos actualizar la dirección de notificaciones en el Registro Único Nacional de Tránsito (RUNT), no hacerlo implicará que la autoridad enviará la orden de comparendo a la última dirección registrada en el RUNT, quedando vinculado al proceso contravencional y notificado en estrados de las decisiones subsiguientes en el mencionado proceso, por lo tanto, el implicado está en capacidad de acudir al proceso contravencional a fin de ejercer los derechos a la Defensa y Contradicción. En este sentido, a la luz de la normativa citada se deberá adelantar el proceso contravencional de cara a la comisión de infracciones de las normas de tránsito, surtiendo el procedimiento establecido en los artículos 135 y siguientes del Código Nacional de Tránsito Terrestre; es decir, en audiencia pública y de conformidad con el pronunciamiento de la Corte Constitucional en sentencia T-616 del 03 de agosto de 2006, citados en el presente escrito.”

Artículo 9. Normas complementarias. En lo que respecta a las demás actuaciones que se surten en el procedimiento administrativo sancionatorio, se regirá por las disposiciones del Código Nacional de Tránsito y en lo no regulado por esta, a lo dispuesto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.